МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПИСЬМО

от 24 июня 1997 г. N 06-51-34ин/25-02

 

О МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

 

Особенностью современной политики в области образования стала децентрализация управления системой образования.

В соответствии с определенным Законом Российской Федерации "Об образовании" порядком разграничения компетенции федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит постепенное перераспределение управленческих функций между различными уровнями управления.

Вместе с тем Закон не дает детальной регламентации распределения полномочий.

В связи с этим необходима отработка вариативных моделей организационных структур управления региональными и муниципальными системами образования.

Особенно острой является проблема управления образованием на уровне местного самоуправления. В настоящее время органы местного самоуправления самостоятельно принимают решение о создании муниципального органа управления образованием либо о передаче его функций иным структурам.

С целью оптимизации управления образованием на уровне местного самоуправления министерство направляет для использования в работе рекомендации, подготовленные участниками международного проекта ТАСИС "Планирование управления образованием в России". Просим направить данные материалы главам местной администрации.

 

Первый заместитель Министра

А.Н.ТИХОНОВ

 

 

 

 

 

 

Приложение

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ОПТИМИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

 

Децентрализация управления образованием в Российской Федерации привела к изменениям в управляющих подсистемах, в объектах воздействия, в содержании управленческих решений.

Структура управления образованием (отраслевая вертикаль) не изменилась, в ней сохранились 4 основных уровня управления:

- федеральный,

- региональный,

- муниципальный (с учетом городов, имеющих районное деление),

- образовательного учреждения.

Однако в прежней системе управления образованием управляющим был лишь федеральный уровень, на котором задавались цели, ставились задачи и контролировалось их выполнение.

В настоящее время управляющие подсистемы появились на каждом уровне управления, так как перераспределение полномочий способствовало необходимости ставить цели, формулировать задачи, подбирать соответствующие средства, организовывать работу и контролировать ее выполнение на каждом уровне управления.

Результаты анализа взаимоотношений разных уровней управления свидетельствуют об изменении их характера: с повышением уровня управления уменьшается доля прямых воздействий управляющей системы на управляемую и увеличивается доля косвенных.

В этом заключается основное изменение характера отношений между уровнями управления образованием в результате проведенной в ходе реформы децентрализации управления.

В последние годы центр тяжести в управлении образованием последовательно перемещался сначала на региональный, а затем - на муниципальный уровень.

Это обусловлено тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества. Многие проблемы, в том числе проблемы образования, гораздо эффективнее решаются на уровне местного самоуправления, чем на федеральном и региональном, так как именно на муниципальном уровне сосредоточено обеспечение и организация образовательного процесса.

Данное обстоятельство явилось причиной пристального внимания Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации к проблемам муниципального управления образованием.

В связи с этим в рамках программы ТАСИС был разработан проект "Планирование управления образованием", задачами которого являлись:

- оценка ситуации в системе управления образованием конкретных территорий;

- построение различных схем управления и проверка их результативности в реальной работе муниципальных органов управления образованием областных и городских инфраструктур;

- подготовка рекомендаций по оптимизации деятельности органов управления образованием муниципалитетов, работающих в различных социально - экономических, демографических и социокультурных условиях.

Анализ ситуации в системе управления образованием конкретных территорий позволил выделить проблемы управления образованием на муниципальном уровне.

I блок проблем:

- отсутствует опыт самоуправления, в том числе опыт управления образованием на муниципальном уровне в изменившихся условиях;

- крайне медленно происходит профессионализация управленческой деятельности на муниципальном уровне;

- формирование местных структур управления приняло затяжной характер;

- государственная поддержка местному самоуправлению в области образования оказывается недостаточно согласованно;

- местное сообщество с трудом приобщается к управлению образованием.

II блок проблем:

- местное самоуправление в России имеет многообразные структуры и формы;

- существует значительная дифференциация функций муниципальных органов управления образованием;

- уровень самостоятельности районного звена в условиях города с районным делением не определен;

- ряд относительно самостоятельных управляющих структур, имеющих отношение к сфере образования, трансформировался в общую иерархическую управляющую подсистему.

III блок проблем:

- отсутствует четкое разграничение полномочий в управлении образованием по отраслевому принципу (вертикаль) и при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за образование (горизонталь) на уровне муниципалитета;

- не выделен инвариант содержания деятельности органов управления муниципального звена в условиях децентрализации управления образованием и значительной автономии образовательных учреждений;

- не определена оптимальная структура муниципального органа управления образованием;

- не определен оптимальный численный состав аппарата управления образованием на муниципальном уровне.

IV блок проблем:

- отсутствует единая система информационного обеспечения;

- отсутствуют параметры и методики определения эффективности деятельности управленческих структур в образовании (в том числе на муниципальном уровне);

- отсутствуют независимые службы контроля, экспертизы и прогнозирования;

- отсутствуют эффективные финансовые механизмы, которые могут быть использованы в образовании на муниципальном уровне.

V блок проблем:

- отсутствует опыт формирования социального заказа на образование.

В поисках путей решения приведенных выше проблем и поставленных в этой связи задач приняли участие органы управления образованием различных уровней Новосибирской, Пермской, Кемеровской областей, Красноярского края и Выборгского района Ленинградской области.

Одним из результатов проведенной работы явились настоящие Методические рекомендации, в которых:

1) на основании анализа законов об образовании и о местном самоуправлении показано распределение компетенции между различными уровнями управления образованием (см. таблицу);

2) выделен инвариант функционала муниципального органа управления образованием.

 

Таблица

 

Со- дер- жание  уп- рав- лен- чес-  кой дея- тель- ности	Федеральный       уровень	Региональный     уровень	Муниципаль-  ный уровень	Уровень   образова-  тельного  учреждения     (ОУ)
1	2	3	4	5
Обес- пече- ние  госу- дарс- твен- ных  га-  ран- тий  обра- зова- ния	- обеспечение и защита      прав граждан на обра- зование;         - создание пра- вовых   гарантий для   свободного функционирования и развития  сис- темы   образова- ния;             -   определение прав, обязаннос- тей   и  ответс- твенности  физи- ческих  и юриди- ческих лиц в об- ласти  образова- ния,    правовое регулирование их отношений в дан- ной области;     -   определение порядка   созда- ния, реорганиза- ции и ликвидации ОУ;              - создание  фе- дерального фонда стабилизации   и развития системы образования;     -  установление федеральных нор- мативов финанси- рования  обучаю- щихся  и  воспи- танников  и  по- рядка финансиро- вания ОУ;        -  установление льгот обучающим- ся  и  педагоги- ческим  работни- кам;  видов норм материального   обеспечения	- обеспечение и защита права граждан на     образование;    - поддержка   национально-   культурных и   региональных   традиций в об- разовании;      - подготовка  специалистов   для осуществ-  ления  образо- вательного     процесса на    языках народов Российской     Федерации;      - создание    региональных   фондов стаби-  лизации и      развития обра- зования;        - финансовое  подкрепление   государствен-  ных гарантий   доступности и  обязательности основного обще- го образования (выделение     субвенций      местным        бюджетам);      - установле-  ние региональ- ных налогов и  сборов;         - установле-  ние льгот      обучающимся и  педагогическим работникам;    видов и норм   материального  обеспечения	- обеспече- ние и защита конституцион- ного права   граждан на   основное     общее образо- вание;        - создание  сети ОУ;      - поддержка местных и на- ционально -  культурных   традиций в   образовании;  - создание  необходимого количества   ОУ, классов  и групп, а   также усло-  вий, обеспе- чивающих по- лучение обра- зования на   родном языке;  - установле- ние местных  налогов и    сборов;       - создание  условий для  самостоятель- ной деятель- ности ОУ,    свободы и    плюрализма   в образова-  тельном      процессе	- адап-   тивность   образова-  тельного   процесса   к условиям и особен-  ностям раз- вития и    подготовки учащихся;   - преем-  ственность образова-  тельных    программ;   - предо-  ставление  всех воз-  можных форм получения  образова-  ния;        - нахожде- ние вне по- литических партий, об- щественно - политичес- ких и рели- гиозных    движений  и организаций
Повы- шение уров- ня   про- фес- сио- на-  лизма уп-  рав- лен- чес- ких  кад- ров	- осуществление мониторинга и   непрерывности   информационных  потоков о со-   стоянии и раз-  витии;           - создание сис- темы подготовки и переподготов- ки управленчес- ких кадров	- осущест-    вление монито- ринга и непре- рывности ин-   формационных   потоков о сос- тоянии и раз-  витии системы  образования;    - организация подготовки     управленческих кадров;         - аттестация  управленческих кадров	- осущест-  вление мони- торинга и не- прерывности  информацион- ных потоков  о состоянии и развитии сис- темы образо- вания;        - заказ на  повышение    квалификации управленчес- ких кадров	- осу-    ществление мониторинга и непрерыв- ности ин-  формацион- ных потоков о состоянии и развитии системы    образова-  ния;        - заказ на повышение  квалифика- ции кадров
Конт- роль за   ка-  чест- вом  обра- зова- ния. Ли-  цен- зиро- ва-  ние, ат-  тес- тация и    ак-  кре- дита- ция  ОУ.  Ат-  тес- тация кад- ров	- нормативно - правовое обес-  печение;         - разработка   квалификацион-  ных характерис- тик и должност- ных инструкций  для специалистов системы образо- вания;           - разработка   типовых положе- ний об учреж-   дении системы   образования;     - разработка   государственных образователь-   ных стандартов;  - разработка   модели педагоги- ческой деятель- ности;           - установка    норм и правил   строительства   образовательных учреждений,     охраны здоровья обучающихся,    оснащенности    учебного про-   цесса и обору-  дования учеб-   ных помещений;   - создание сис- темы  аттестаци- онно -  диагнос- тических служб	- разработка  национально -  регионального  компонента об- разовательного стандарта и    создание усло- вий для его    выполнения;     - создание    условий, орга- низация и про- ведение лицен- зирования, ат- тестации и     аккредитации;   - установка   дополнительных норм и правил  строительства  образовательных учреждений,    охраны здоровья обучающихся,   оснащенности   учебного про-  цесса и обору- дования учебных помещений;      - аттестация  кадров	-   создание условий   для выполнения   национально - регионального компонента   государствен- ного  образо- вательного   стандарта;    - создание  условий и ор- ганизация ли- цензирования и аттестации;  - создание, реорганизация и ликвидация образователь- ных учрежде- ний	- разра-  ботка      школьного  компонента образова-  тельного   стандарта;  - органи- зация те-  кущего     контроля,  проведение самообсле- дования
Раз- ра-  ботка и фи- нан- совая под- держ- ка   прог- рамм раз- вития обра- зова- ния	-   разработка, финансовая  под- держка,  органи- зация  и коорди- нация материаль- но - техническо- го   обеспечения федеральной    и межведомственных программ  разви- тия системы  об- разования	- разработка, финансовая под- держка регио-  нальных (от-   раслевых) меж- ведомственных  целевых про-   грамм развития системы обра-  зования	- разработ- ка, финансо- вая поддерж- ка муници-   пальных обра- зовательных  проектов и   программ     развития     муниципальной системы обра- зования и об- разовательных учреждений	- разра-  ботка и    привлечение дополни-   тельного   финансиро- вания      программы  развития   образова-  тельного   учреждения
Орга- низа- ция  экс- пер- тизы кон- суль- тиро- вания прог- рамм раз- вития обра- зова- ния и обра- зова- тель- ных  прог- рамм	- создание и   нормативное     обеспечение     деятельности    экспертного     совета;          - формирование и размещение    заказа на раз-  работку техно-  логий эксперти- рования и кон-  сультирования   программ раз-   вития системы   образования     и образователь- ных программ	- создание и  нормативное    обеспечение    деятельности   экспертного    совета;         - подготовка  и формирование корпуса экс-   пертов и кон-  сультантов	- создание  условий и    организация  квалифициро- ванного кон- сультирова-  ния и экспер- тизы образо- вательных    программ	- форми-  рование за- каза на    консульти- рование и  экспертизу учебных    планов и   программ
Фор- миро- вание сис- темы со-  про- вож- дения обра- зова- тель- ных  прог- рамм	- формирование и размещение    заказа на кад-  ровое обеспече- ние образова-   тельных про-    грамм;            - формирование федерального    комплекта учеб- ной литературы  и размещение    его в издатель- ствах;           - разработка   примерных учеб- ных планов и    программ	- изучение    конъюнктуры    рынка педаго-  гических кад-  ров;            - формирова-  ние и размеще- ние заказа на  кадровое       обеспечение    образователь-  ных программ;   - формирование и обеспечение  заказа учеб-   ной литературы;  - формирование и обеспечение  заказа матери- ально - техни- ческого обес-  печения обра-  зовательных    программ;       - разработка  примерных      учебных планов и программ	- формирова- ние заказа   на кадровое  обеспечение  образователь- ных программ;  - формирова- ние заказа и обеспечение  учебной      литературой;  - формирова- ние и обеспе- чение заказа материально - технического обеспечения  образователь- ных программ;  - разработка примерных    учебных пла- нов и прог-  рамм	- кадро-  вое, про-  граммное,  учебно -   методичес- кое и      материаль- но - техни- ческое     обеспечение учебного   процесса

 

Создавая, поддерживая и развивая систему образования, гарантирующую гражданам их конституционное право на образование независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости, одним словом, выполняя свою главную задачу в этой области, муниципалитеты должны последовательно выстраивать структуру управления образованием, его отраслевую вертикаль, главное место в которой должно занять образовательное учреждение, непосредственно осуществляющее образовательный процесс.

К компетенции образовательных учреждений согласно Закону Российской Федерации "Об образовании" отнесены:

- материально - техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;

- привлечение для осуществления образовательной деятельности дополнительных источников финансовых и материальных средств;

- подбор, прием на работу и расстановка кадров;

- организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;

- разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;

- разработка и утверждение рабочих программ курсов и дисциплин;

- разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых учебных планов и расписаний занятий;

- установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

- установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормами;

- установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения, порядка и размеров их премирования;

- разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения;

- самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников;

- осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся образовательного учреждения.

В этой связи каждому образовательному учреждению надлежит отработать и утвердить в органах исполнительной власти свой устав, заключить с учредителем договор; получить лицензию, определиться в вопросах аттестации и аккредитации.

Изменение функционала образовательных учреждений неизменно требует соответствующей структурной перестройки управления образованием в муниципалитетах.

Право контроля за реализацией учреждениями образования объема образовательных программ, их соответствия учебным планам, расписанию занятий и графикам учебного процесса; качеством образования выпускников; обеспечением жизни и здоровья, а также прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса в условиях децентрализации предполагает выделение инварианта функционала муниципального органа управления образованием и соответствующих управленческих структур.

Главная задача муниципальных органов управления образованием - обеспечение прав граждан на образование.

Решение этой задачи требует:

с одной стороны, выполнения в новых условиях функций, которые всегда выполнялись органами управления образованием;

с другой стороны, выполнения новых функций, связанных с необходимостью удовлетворения дополнительных образовательных услуг, обеспечения социализации обучающихся, специальной работы по обеспечению связи населения с региональной жизнью.

 

Инвариант функционала муниципального органа

управления образованием

 

1. Обеспечение выполнения государственных нормативно - правовых актов об образовании.

2. Управление качеством образования.

2.1. Рационализация сети образовательных учреждений и образовательных услуг (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений).

2.2. Контроль и диагностика деятельности образовательных учреждений по обеспечению выполнения государственных стандартов образования.

2.3. Участие в аттестации учащихся и воспитанников, педагогических и руководящих работников муниципальных образовательных учреждений.

2.4. Участие в лицензировании, аттестации, аккредитации муниципальных образовательных учреждений в соответствии с полномочиями.

2.5. Организация и мониторинг экспериментальной и инновационной деятельности в муниципалитете.

2.6. Информационно - аналитическая деятельность по оценке состояния муниципальной образовательной системы и направления ее развития.

3. Прогнозирование развития муниципальной системы образования.

Система действий по определению стратегических и тактических задач управления в изменяющихся условиях.

4. Регулятивно - коррекционная деятельность по отношению к работе образовательных учреждений

5. Обеспечение социализации детей, охрана прав и социальная защита детей.

5.1. Обеспечение прав граждан на образование.

5.2. Охрана прав детей, оставшихся без попечения родителей.

5.3. Предупреждение безнадзорности несовершеннолетних путем объединения усилий заинтересованных ведомств.

5.4. Помощь в сохранении и укреплении здоровья детей в период образовательного процесса и каникулярного отдыха.

6. Создание необходимых консалтинговых и сервисных служб при органах управления для оказания помощи в деятельности образовательных учреждений и педагогов (методической, психологической, юридической, социологической и т.д.).

7. Работа с кадрами.

7.1. Формирование заказа на подготовку кадров.

7.2. Организация повышения квалификации педагогических и руководящих кадров.

7.3. Назначение и освобождение руководящих кадров.

7.4. Материальное и моральное стимулирование, награждение.

8. Социальная защита педагогических кадров

- совместная деятельность с органами местного самоуправления, профсоюзами (жилье, медобслуживание, охрана труда).

9. Участие в формировании местных бюджетов и фондов развития образования, привлечение дополнительных источников финансирования, планирование материально - технического обеспечения, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.

10. Контроль деятельности подведомственных учреждений по исполнению бюджетной и финансовой дисциплины, осуществлению хозяйственной деятельности.

11. Регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в системе образования, контроль аренды.

12. Строительство, ремонт и эксплуатация зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающей к ним территории.

Одним из способов решения важнейшего в настоящее время вопроса о повышении квалификации педагогических кадров может стать ваучеризация указанной системы, что будет способствовать естественной конкуренции между образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и приведет к повышению профессиональной подготовки слушателей курсов.

 

Направления оценки деятельности муниципального

органа управления образованием:

 

- степень рационализации сети муниципальной образовательной системы;

- диверсификация образовательных услуг;

- степень удовлетворенности потребностям образовательной системы функционирующих сервисных служб и их влияние на образовательную систему;

- степень удовлетворенности детей, родителей, общественности предлагаемыми образовательными услугами и их доступностью;

- положительная динамика формальных показателей эффективности работы образовательной системы (по качеству реализуемых образовательных услуг, через аттестацию образовательных учреждений);

- эффективность системы повышения профессионализма педагогов, оценка оперативного и опережающего характера обучения кадров (через аттестацию руководящих и педагогических кадров);

- наличие соответствующей нормативной правовой базы управления на муниципальном уровне;

- наличие комплексно - целевых программ и их направленность на развитие образования на муниципальном уровне, их реализуемость;

- эффективность контроля, анализа деятельности муниципальных образовательных учреждений;

- оценка деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Новая политика в управлении образованием требует соответствующей политики и в области финансирования. Закономерен вывод о необходимости многоканального финансирования учебных заведений, т.к. если образовательное учреждение, реализуя базисный учебный план с его федеральной и национально - региональной составляющими, выступает своего рода сервисным учреждением, то должно рассчитывать на финансовую поддержку всех тех, кто претендует на трансляцию через него своего компонента знания. В противном случае надо материально поддерживать всех граждан, претендующих на получение образовательных услуг от педагогических коллективов, ставя их в равные условия как законных налогоплательщиков. Со стороны же муниципалитетов должен быть осуществлен переход на финансирование целевых программ и проектов развития образовательных учреждений.