ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 7 августа 1997 года
О ПРОВЕРКЕ ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИЗДАННЫХ
МИНИСТЕРСТВОМ ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В
соответствии с планом мероприятий Генеральной прокуратуры РФ по исполнению
Указа Президента РФ от 03.04.97 N 278 "О первоочередных мерах по
реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
"Порядок во власти - порядок в стране" и планом работы Управления по
делам несовершеннолетних и молодежи проведена проверка законности правовых
актов, изданных Министерством общего и профессионального образования РФ.
Министерство
создано на основании Указа Президента РФ от 14.08.96 N 1177 на базе
упраздненных Министерства образования РФ и Государственного комитета по высшему
образованию РФ.
Согласно указанию
и.о. министра общего и профессионального образования от 25.07.97 N 456-31
Управлению по обеспечению законотворческой деятельности и связям с
общественными организациями (начальник Волохова Е.Д.) поручено представить для
проверки все правовые акты и письма нормативного характера, изданные
министерством в 1996 - 1997 годах.
В ходе проверки
были изучены данные Министерства юстиции РФ о зарегистрированных нормативных
актах упраздненных федеральных структур и вновь созданного министерства с 1993
года по состоянию на 1 августа 1997 г., в связи с чем
объем проверки расширен.
Установлено, что за
1993 - 1997 годы Министерством юстиции РФ зарегистрированы 46 нормативных
актов, касающихся сферы образования.
Выявлено 12
приказов и писем нормативного характера, которые в нарушение Постановления
Правительства РФ от 08.05.92 N 305 "О государственной регистрации
ведомственных нормативных актов" и от 23.07.93 N 722 "Об утверждении
Правил подготовки ведомственных нормативных актов" не прошли регистрацию в
Министерстве юстиции РФ и были направлены в органы управления образованием
субъектов Федерации, ректорам высших учебных заведений, федеральным
министерствам (ведомствам), имеющим высшие учебные
заведения, главам администраций субъектов Федерации.
1. Совместное
Постановление Госкомитета РФ по высшему образованию и Российского союза
ректоров от 13.07.93 N 19/12 "Об утверждении Типового положения о Совете
ректоров высших учебных заведений Российской Федерации".
Пунктом 3.5
указанного Типового положения в качестве основных направлений совместной
деятельности Совета ректоров и Госкомвуза России предусмотрено проведение в
установленном порядке лицензирования и аттестации высших учебных заведений и
учреждений дополнительного профессионального образования. Содержание указанного
пункта не корреспондирует с п. п. 7, 8 ст. 33 Закона РФ "Об
образовании", которым определены порядок проведения лицензирования,
принцип формирования экспертной комиссии, ее состав. В самом Типовом положении
имеются противоречия в определении полномочий Совета ректоров. Пункт 11 гласит,
что советы ректоров принимают решения, которые носят рекомендательный характер.
Статус советов
ректоров определен Типовым положением как государственно - общественный орган
системы управления высшим образованием, что вступает в противоречие со статьями
8, 37 Закона РФ "Об образовании". Спустя три года в Федеральном
законе от 22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании" предусмотрено (ст. 15) создание государственно - общественных
объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования,
рекомендации которых учитываются государственными органами управления высшим
профессиональным образованием (п. 5 ст. 15).
2. Инструктивное
письмо от 21.12.94 N 30 "О порядке введения и лицензирования новых
образовательных программ высшего образования" и Постановление Госкомвуза
от 30.07.93 N 34 "Об утверждении требований и контрольных нормативов
лицензирования". Указанные акты не корреспондируют с п. п. 7 - 10 статьи
33 Закона "Об образовании" и п. 4 статьи 10 Федерального закона
"О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Они
расширяют перечень документов, необходимых для проведения экспертизы при
решении вопроса о выдаче лицензии. Согласно статье 10 Федерального закона "О
высшем и послевузовском профессиональном образовании" лицензирование
образовательной деятельности высшего учебного заведения по новым для него
направлениям подготовки (специальностям) производится на общих основаниях
независимо от наличия у высшего учебного заведения лицензии.
Практика
лицензирования образовательной деятельности показала несовершенство п. п. 9, 10
статьи 33 Закона "Об образовании". Представляется необходимым
рассмотреть вопрос о внесении изменений в указанную норму - расширить предмет и
содержание экспертизы, что позволило бы с достаточной полнотой сделать вывод о
готовности вуза или вновь создаваемого образовательного учреждения к ведению
образовательной деятельности по обозначенным образовательным программам. В
настоящее время министерство подготовило проект постановления Правительства
"Об утверждении положения о лицензировании образовательной
деятельности".
3. Приказ от 05.05.97 N 844 "Об утверждении Типового положения об
учебно - методическом объединении высших учебных заведений Российской Федерации",
"Методические рекомендации по определению стоимости платных услуг учебно -
методических объединений (УМО)" от 24.04.97 N 18-55-80ин/16-16 направлены
министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные
заведения, ректорам высших учебных заведений, председателям (заместителям
председателей) советов учебно - методических объединений Российской Федерации.
Указанное письмо носит межведомственный характер, определяет круг платных
услуг, предоставляемых УМО, и методику определения их стоимости.
4. Письмо от
04.12.96 N 16-55-3ин/18 "О некоторых вопросах, касающихся приема в
вузы" направлено министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим
высшие учебные заведения, а также ректорам высших учебных заведений Российской
Федерации.
5. Приказ от
04.06.96 N 989 Госкомитета РФ по высшему образованию "Об утверждении и
введении в действие инструкции о порядке выдачи государственных документов о
высшем профессиональном образовании, изготовлении и хранении соответствующих
бланков документов".
6. Письмо от 23.07.96 N 09-34-169ин/017 Госкомвуза России "О
порядке продолжения высшего образования", направленное министерствам
(ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные заведения, и ректорам
вузов Российской Федерации, устанавливает порядок перевода или перехода
студентов, получивших дипломы бакалавров, на третий уровень высшего образования
по основной профессиональной программе магистра или по программе специалиста в
своем или другом вузе.
7. Письмо от
21.07.95 N 52-М "Об организации платных дополнительных образовательных
услуг" Министерства образования России адресовано работникам образования,
органам управления образованием, учредителям. Письмо содержит рекомендации по
организации предоставления платных дополнительных образовательных услуг в
конкретных образовательных учреждениях, а также примерный перечень
дополнительных образовательных услуг.
8. Письмо от
02.04.96 N 31-32-38ин/08 Госкомвуза России "О дополнительных
образовательных услугах" адресовано руководителям подведомственных высших
и средних учебных заведений профессионального образования, министерствам,
ведомствам, имеющим в своем ведении высшие и средние учебные заведения
профессионального образования, администрации субъектов Федерации. В письме
дается разъяснение - какие учебные мероприятия не
могут входить в число дополнительных платных образовательных услуг обучающимся
за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и
муниципальных бюджетов.
В настоящее время
Министерством общего и профессионального образования подготовлен проект
инструктивного письма "О платных образовательных услугах, оказываемых
государственными и муниципальными образовательными учреждениями", которым
предусмотрена отмена указанных писем. Проект инструктивного письма находится в
стадии доработки, после чего будет направлен в Министерство юстиции РФ.
9. Письмо от 25.01.96 N 10-34-017ин/018 Госкомвуза России "О
проведении репетиционных экзаменов и вступительных испытаний в ранние
сроки" издано бывшим Госкомвузом на основе анализа правил приема
конкретных высших учебных заведений, предусматривающих проведение, начиная с
февраля месяца, так называемых репетиционных экзаменов. Репетиторство и
репетиционные экзамены, проводимые вузами, рассматриваются как дополнительные
платные услуги (ч. 1 ст. 45 Закона "Об образовании"). Ряд вузов
засчитывают результаты таких репетиционных экзаменов при зачислении, по
существу, превращая их в ранние вступительные экзамены.
Госкомвуз
России в своем письме, не регламентируя проведение таких экзаменов и отмечая
негативные явления подобной практики, все же рекомендовал при проведении ранних
вступительных испытаний, результаты которых согласно правилам приема в данное
высшее учебное заведение засчитываются в качестве вступительных, проводить их
для конкретного абитуриента один раз и не ранее апреля - мая, а также изложил
свои рекомендации о порядке их проведения и документального оформления.
По
существу, бывший Госкомвуз России согласился с нарушениями, допускаемыми
вузами, статьи 43 Конституции РФ, п. 3 статьи 5 Закона "Об
образовании" и п. 7 своего Постановления от 27.12.95 N 9 "Об
утверждении порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего
профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской
Федерации", зарегистрированного Министерством юстиции РФ 19.04.96, рег. N 1071, гарантирующих общедоступность и бесплатность на конкурсной
основе получения высшего профессионального образования, разделяя абитуриентов
на две категории и ставя их в неравное положение. Указанным
Постановлением Госкомвуза России установлено, что прием документов от
поступающих на первый курс очной формы обучения заканчивается не ранее 15 июля.
К этому времени определенный контингент лиц, получивших дополнительные платные
образовательные услуги в виде репетиторства и ранних репетиционных экзаменов,
считаются прошедшими вступительные экзамены и ждут лишь зачисления в вуз. При
этом контроль за проведением этих репетиционных
экзаменов не осуществляется.
Распространение
подобной практики, ставящей в неравное положение абитуриентов, стало возможным
в силу того, что пунктом 10 (абз. 1) Постановления Госкомвуза России от
27.12.95 N 9 предоставлена возможность результаты выпускных экзаменов
слушателей подготовительных отделений вузов (платные) засчитывать в качестве
результатов вступительных экзаменов, что создает условия для различного рода
злоупотреблений. Полагаю, что абзац 1 пункта 10 указанного ведомственного
правового акта следует исключить. Не увязывать дополнительные платные
образовательные услуги в виде подготовительных курсов, репетиторства с
достижением конечной цели, предусмотреть в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях единые сроки для всех вступительных испытаний.
Перечисленные
нормативные акты в Министерство юстиции для регистрации не поступали.
В структуре вновь
созданного (август 1996 г.) Министерства общего и профессионального образования
имеется Управление по обеспечению законотворческой деятельности и связям с
общественными организациями, одним из подразделений которого является
юридический отдел. Вместе с тем на момент проверки Управление не располагало
полной информацией о всех приказах, указаниях,
инструкциях и других документах нормативного характера, затрагивающих интересы
граждан и носящих межведомственный характер. Все они рассредоточены по
соответствующим управлениям. Не все документы, имеющие нормативный характер,
поступают и в Управление инспектирования.
Кроме
этого, в ходе проверки установлено, что письмом первого заместителя министра от
18.10.96 N 03-36-26/03-10 в нарушение статьи 33 (п. п. 7 - 10) Закона "Об
образовании" и ст. 10 (п. 3), ст. 8 (п. 3) Федерального закона "О
высшем и послевузовском профессиональном образовании" распространено
действие лицензии Современного гуманитарного университета на право ведения
образовательной деятельности от 21.04.95 N 16-212 на региональные представительства до определения предельного контингента
обучающихся и внесения изменения в лицензию. Между тем
прокурор Белгородской области обратился в Октябрьский суд г. Белгорода о
признании незаконной образовательной деятельности консультационно - учебного
центра Современного гуманитарного университета, который выполняет функции
филиала, а не представительства.
В 14 вузах
России в нарушение пункта 3 ст. 5 Закона "Об образовании" и п. 7
Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9 "Об утверждении порядка
приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального
образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации" сроки приема
документов от поступающих на первый курс были сокращены на 10 - 15 дней. В числе этих вузов - Самарский госпедуниверситет, Челябинский
государственный технический университет, остальные вузы г. Москвы. С разрешения
Министерства сокращены сроки приема документов в 6 вузах, в 8 - по решению
самих вузов, тем самым был нарушен принцип доступности на конкурсной основе
получения бесплатного профессионального образования и ущемлены права граждан.
Предварительные
итоги проверки доложены (07.08.96) первому заместителю министра Жураковскому
В.М., начальнику Управления по обеспечению законотворческой деятельности и
связям с общественными организациями Волоховой Е.Д.
Предложения:
1. Информировать
Министерство юстиции Российской Федерации о выявленных в Министерстве общего и
профессионального образования нормативных актах, не
прошедших в установленном порядке регистрацию.
2. Внести
представление в Министерство общего и профессионального образования на предмет
приведения перечисленных в справке актов в соответствие с Конституцией
Российской Федерации, федеральным законодательством и регистрации их в
Министерстве юстиции.
3. Принести
протесты на:
- письмо первого
заместителя министра общего и профессионального образования от 18.10.96 N
03-36-24/03-10, адресованное ректору Современного гуманитарного университета о
распространении действия лицензии на право образовательной деятельности от
21.04.95 N 16-212 на его региональные представительства, о чем уведомить
прокурора Белгородской области;
- письмо первого
заместителя министра от 25.01.96 N 10-34-017ин/018 "О проведении репетиционных
экзаменов и вступительных испытаний в ранние сроки";
- абзац 1 пункта 10
Постановления Госкомитета Российской Федерации по высшему образованию от
27.12.95 N 9.
4. Поручить прокурору г. Москвы разобраться с причинами нарушения п. 3
статьи 5 Закона "Об образовании", статьи 11 Федерального закона
"О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и изданного
в порядке их реализации Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9
(зарегистрировано Минюстом России 19.04.96 N 1071), МГУ, Литературным
институтом, Московским авиационным институтом, Московским энергетическим
институтом, Московским художественным промышленным университетом, Московским
инженерно - физическим институтом. Аналогичное поручение направить
прокурору Челябинской области в отношении Челябинского государственного
технического университета, прокурору Самарской области в отношении Самарского
госпедуниверситета.
5. Внести
предложение в план работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации на I
полугодие 1998 года о проведении совместно с прокурорами субъектов Федерации
проверки исполнения Законов "Об образовании", "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании" в части лицензирования
образовательной деятельности, оказания дополнительных платных образовательных
услуг и социальных гарантий реализации прав граждан на образование.
6. Копию справки
передать в Министерство общего и профессионального образования Волоховой Е.Д.,
начальнику Управления по обеспечению законотворческой деятельности и связям с
общественными организациями.
Старший прокурор
Управления
по делам
несовершеннолетних
и молодежи
О.И.ВЕЛИЧКО