ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 августа 2007 г. N 34-Г07-9

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Соловьева В.Н.

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационным жалобам губернатора Мурманской области, Мурманской областной Думы на решение Мурманского областного суда от 11 мая 2007 года, которым удовлетворено заявление прокурора Мурманской области о признании недействующими отдельных положений Закона Мурманской области от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО "О внесении изменений и дополнений в Закон Мурманской области "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда должно быть оставлено без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

 

установила:

 

Законом Мурманской области от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО внесены изменения и дополнения в Закон Мурманской области от 27 декабря 2004 г. N 559-01-ЗМО "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области", пункт 2 статьи 3, пункты 1 и 2 статьи 5 которого были изложены в новой редакции.

Согласно указанным нормам на бесплатной основе питание (завтрак и обед один раз в день) в дни и часы работы образовательного учреждения предоставляется:

1) обучающимся, в семьях которых среднедушевой доход за предшествующий обращению квартал ниже величины прожиточного минимума в Мурманской области, установленного в соответствии с законодательством Мурманской области и действующего на момент письменного обращения родителей (законных представителей) обучающегося, в том числе обучающимся в режиме продленного дня;

2) обучающимся, находящимся в трудной жизненной ситуации, на основании просьбы несовершеннолетнего, его родителей или законных представителей либо по инициативе должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

3) обучающимся, состоящим на учете у фтизиатра, по представлению справки медицинского учреждения;

4) обучающимся специальных (коррекционных) образовательных учреждений (классов);

5) обучающимся в государственных областных образовательных учреждениях начального профессионального образования;

6) обучающимся в государственных областных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, осуществляющим подготовку по программам начального профессионального образования (п. 2 ст. 3).

Финансирование расходов по обеспечению предоставления питания обучающимся государственных областных и муниципальных образовательных учреждений, студентам государственных областных образовательных учреждений осуществляется за счет средств областного и местных бюджетов (п. 1 ст. 5).

Финансирование расходов по обеспечению предоставления завтрака на бесплатной основе обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста, за исключением категорий обучающихся, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 2 статьи 3 настоящего Закона, бесплатного молока обучающимся 1 - 4-х классов муниципальных общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста, питания (завтрака и обеда один раз в день) льготным категориям обучающихся, указанным в подпунктах 1 - 4 пункта 2 статьи 3 настоящего Закона, осуществляется путем предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) в соответствии с законом Мурманской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок и размер предоставления питания обучающимся (п. 2 ст. 5).

При этом действие подпункта 6 пункта 2 статьи 3 оспариваемого Закона "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области" пунктом 2 статьи 2 Закона от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО о внесении в данный Закон изменений и дополнений распространено на правоотношения, возникшие с 1 сентября 2006 года.

Прокурор Мурманской области обратился в суд с заявлением о признании пункта 2 статьи 2 Закона от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО недействующим, считая, что в нарушение статьи 5 Бюджетного кодекса РФ норме бюджетного законодательства придана обратная сила.

Ссылался на противоречие федеральному закону пункта 1 статьи 5 оспариваемого Закона N 559-01-ЗМО в части указания на осуществление финансирования расходов по обеспечению предоставления питания обучающимся муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, а также положений пункта 2 той же статьи о финансировании расходов по обеспечению предоставления завтрака на бесплатной основе обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста путем предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) в соответствии с законом Мурманской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, считая такое обеспечение мерой социальной поддержки, установление которой является государственным полномочием субъекта Российской Федерации.

В связи с этим полагал, что органы местного самоуправления не могли быть наделены правом самостоятельно определять порядок и размер предоставления питания обучающимся.

Решением суда от 11 мая 2007 года заявление прокурора удовлетворено.

В кассационных жалобах губернатор Мурманской области, Мурманская областная Дума просят об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным, постановленным в результате нарушения норм материального права, и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Признавая пункт 2 статьи 2 Закона Мурманской области от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО "О внесении изменений и дополнений в Закон Мурманской области "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области" недействующим, суд ошибочно посчитал, что в нарушение пункта 1 статьи 5 Бюджетного кодекса РФ им придана обратная сила норме бюджетного законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

В связи с чем установление оспариваемым Законом права отдельной группы физических лиц, не являющихся субъектами бюджетных правоотношений, на льготы, в частности, на получение обучающимися в государственных областных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, осуществляющим подготовку по программам начального профессионального образования, бесплатного питания не могло рассматриваться в качестве регулирования бюджетных отношений.

Ссылка суда на то, что оспариваемой нормой установлены новые расходы бюджета, правового значения не имеет и о ее противоречии федеральному закону не свидетельствует. Придание обратной силы норме, устанавливающей право граждан на льготы, не лишает субъект Российской Федерации возможности осуществлять расходы на их реализацию (компенсацию) с очередного финансового года в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ.

Признавая недействующими оспариваемые положения пунктов 1 и 2 статьи 5 Закона Мурманской области "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области", суд пришел к выводу о том, что обеспечение предоставления питания обучающимся муниципальных образовательных учреждений вообще и обеспечение предоставления им завтрака на бесплатной основе, в частности, является государственным полномочием субъекта Российской Федерации и может осуществляться органами местного самоуправления из местных бюджетов исключительно за счет субвенций из бюджета субъекта при условии передачи данного государственного полномочия в установленном законом порядке.

С таким выводом суда согласиться нельзя.

Как следовало из Федерального закона от 1 августа 1996 г. N 107-ФЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования", финансирование расходов, связанных с его реализацией осуществлялось из бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Названный Закон пунктом 39 статьи 156 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был признан утратившим силу.

Как следует из преамбулы Федерального закона N 122-ФЗ, он принят в целях решения задач в том числе по приведению системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Данный Закон не содержит указаний на то, что с признанием недействующим Федерального закона от 1 августа 1996 г. N 107-ФЗ источники финансирования расходов, которые были связаны с его реализацией, изменился, что обеспечение предоставления питания обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Не усматриваются такие обстоятельства и из полномочий, разграниченных между органами местного самоуправления и законодательными (представительных) органами субъектов Российской Федерации указанными выше Федеральными законами.

Так в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 и пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района, городского округа отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

Таким образом, в состав расходов, на которые субъектом Российской Федерации выделяются субвенции местным бюджетам, финансирование расходов по обеспечению предоставления питания обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений федеральный закон не относит.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что предусмотренное пунктом 1 статьи 5 оспариваемого Закона финансирование расходов по обеспечению предоставления питания обучающимся муниципальных образовательных учреждений не может осуществляться за счет средств местных бюджетов, поскольку является государственным полномочием субъекта Российской Федерации, нельзя признать правильным.

Об ошибочности подобной позиции суда свидетельствуют и ряд положений правовых актов Российской Федерации.

Так из Введения, Раздела V Федеральной программы развития образования, утвержденной Федеральным законом в редакции от 26.06.2007 г. N 118-ФЗ, Постановления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 31 августа 2006 г. N 30 "Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях" следует, что финансирование расходов на питание осуществляется за счет бюджетов всех уровней.

Вместе с тем, необходимо отметить, что согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 названного выше Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

При этом в силу пункта 5 статьи 5 Закона РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.

Анализ приведенных норм в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что мерами социальной поддержки, а, следовательно, государственным полномочием субъекта Российской Федерации может считаться предоставление льгот такой отдельной категории граждан, которая субъектом Российской Федерации признается нуждающейся в социальной поддержке.

Как усматривается из содержания оспариваемого Закона, таковыми признаны обучающиеся, в семьях которых среднедушевой доход за предшествующий обращению квартал ниже величины прожиточного минимума в Мурманской области, обучающиеся, находящиеся в трудной жизненной ситуации, обучающиеся, состоящие на учете у фтизиатра, а также обучающиеся специальных (коррекционных) образовательных учреждений (классов) (подпункты 1 - 4 пункта 2 статьи 3).

Остальные обучающиеся в число нуждающихся в социальной поддержке законодателем Мурманской области не включены.

О правильности подобного толкования свидетельствует пункт 2 статьи 5 оспариваемого Закона, в соответствии с которым законодатель Мурманской области, имея в виду, что предоставление бесплатного питания обучающимся, указанным в подпунктах 1 - 4 пункта 2 статьи 3 Закона является его государственным полномочием, исключил эти расходы из расходов, финансирование которых осуществляется путем предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов).

Учитывая, что в соответствии со статьями 85 и 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, муниципального образования возникают в результате принятия ими соответствующих нормативных правовых актов, положения пункта 2 статьи 5 о том, что финансирование расходов по обеспечению предоставления завтрака на бесплатной основе обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений (за исключение расходов на предоставление мер социальной поддержки) осуществляется путем предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) в соответствии с законом Мурманской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, должны рассматриваться именно как норма акта субъекта Российской Федерации о его расходных обязательствах.

Исходя из закрепленных в статьях 31, 31.1 Кодекса принципов самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, представляется, что реализация этих положений при вступлении муниципального образования в межбюджетные отношения возможна в случае принятия им соответствующего акта о своих расходных обязательствах, предусматриваемых в местном бюджете на соответствующий финансовый год.

Такое долевое финансирование предоставления бесплатных завтраков обучающимся муниципальных общеобразовательных учреждений не исключает бюджетное право муниципального образования в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" принять и иное решение, например, о полном обеспечении обучающихся муниципальных общеобразовательных учреждений бесплатным питанием за счет средств местного бюджета.

В этой связи закрепление в оспариваемой норме областного закона права органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и размер предоставления питания обучающимся не противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона РФ "Об образовании" законами субъектов Российской Федерации определяются порядок и размеры предоставления обучающимся лишь мер социальной поддержки, о чем говорилось выше.

При таких обстоятельствах решение суда о признании оспоренных прокурором норм областных законов недействующими является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ,

 

определила:

 

решение Мурманского областного суда от 11 мая 2007 года отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурору Мурманской области о признании отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 5 Закона Мурманской области от 27 декабря 2004 г. N 559-01-ЗМО "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области", пункта 2 статьи 2 Закона Мурманской области от 15.02.2007 г. N 837-01-ЗМО "О внесении изменений и дополнений в Закон Мурманской области "О мерах социальной поддержки обучающихся и студентов государственных областных и муниципальных образовательных учреждений Мурманской области" отказать.

 

Председательствующий

В.Н.ПИРОЖКОВ.

 

Судьи

В.Б.ХАМЕНКОВ.

В.Н.СОЛОВЬЕВ.