ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 июля 2007 г. N 10-Г07-1
Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего
Т.И.Еременко
судей Г.В. Макарова
и В.П. Меркулова
рассмотрела
в судебном заседании гражданское дело по заявлению (в уточненной редакции)
заместителя прокурора Кировской области о признании противоречащими
действующему законодательству и недействующими положений Приложения N 2 Закона
Кировской области от 3 ноября 2005 г. N 371-ЗО "Об установлении нормативов
финансирования общеобразовательных учреждений в Кировской области" (в
редакции Закона Кировской области от 29 ноября 2006 г. N 51-ЗО) в части
установления норматива
финансирования общеобразовательных учреждений, находящихся в сельском
населенном пункте из расчета на одного обучающегося с применением
коэффициентов: в размере 1,6 для основной общеобразовательной школы с
численностью обучающихся 20 - 40 человек; в размере 1,4 для начальной
общеобразовательной школы с численностью обучающихся 10 - 20 человек; в размере
2,4 для начальной общеобразовательной школы с численностью обучающихся менее 10
человек и основной общеобразовательной школы с численностью обучающихся менее
20 человек, по кассационному представлению заявителя на решение Кировского
областного суда от 25 апреля 2007 г., которым в удовлетворении требования
прокурора отказано.
Заслушав доклад
судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., заключение прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой
Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, а дело направлению на новое
рассмотрение, Судебная коллегия
установила:
Заместитель
Прокурора Кировской области обратился в суд с указанным выше заявлением,
ссылаясь на то, что ст. 3 названного Закона утверждает нормативы финансирования
общеобразовательных учреждений области согласно Приложению N 1 из расчета на
одного обучающегося. Приложением N 2 к Закону установлены
корректирующие коэффициенты, применяемые к нормативам, учитывающие виды
общеобразовательных программ, местонахождение и контингент общеобразовательного
учреждения, что противоречит требованиям федерального законодательства, так как
в соответствии со ст. 41 Закона РФ "Об образовании" для
малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных
учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от
количества обучающихся. В нарушение указанного выше
Федерального закона и приказа Министерства образования и науки РФ от 3 февраля
2006 г. N 21 Закон области устанавливает нормативы финансирования для
расположенных в сельских населенных пунктах школ, являющихся малокомплектными,
что помимо несоответствия федеральному законодательству ущемляет и права
работающих в малокомплектных сельских школах учителей, зарплата которых
уменьшилась.
Вывод суда об
отказе в удовлетворении заявленного прокурором требования с
ссылкой на п. 6.1 и п. 11 ст. 29, ст. 41 Закона РФ "Об образовании",
мотивирован тем, что постановлением Правительства Кировской области от 21 июня
2005 г. N 36/134 утвержден Порядок формирования норматива финансирования
общеобразовательных учреждений. Согласно п. 3 Порядка норматив расходов на
оплату труда с начислениями работникам общеобразовательных учреждений включает
тарифную и надтарифную части заработной платы
административного, педагогического, учебно-вспомогательного и обслуживающего
персонала общеобразовательных учреждений, начисления на заработную плату.
Норматив на оплату труда работников общеобразовательных учреждений рассчитывается
исходя из расчетной стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней общего
образования, типа и вида образовательного учреждения с учетом корректирующих
коэффициентов, учитывающих, в том числе, и низкую наполняемость классов по
объективным причинам в сельских и городских школах. Оспариваемым прокурором
законом (от 3 ноября 2005 г. N 371-ЗО) установлены нормативы - расчетные
показатели необходимой потребности в бюджетных средствах общеобразовательного
учреждения для реализации основных общеобразовательных программ по ступеням
обучения в год в расчете на одного обучающегося (ст. 2). Установление
нормативов финансирования общеобразовательных учреждений находится в
компетенции Законодательного Собрания Кировской области и не противоречит
Закону РФ "Об образовании". Приложением N 2 установлены
корректирующие коэффициенты для общеобразовательных школ, находящихся в
сельских населенных пунктах.
При
вынесении решения суд также исходил из того, что представленные по заявлению
прокурора возражения соответствуют требованиям действующего законодательства, в
то время как с доводами прокурора о том, что положения Приложения N 2 Закона
области в оспариваемой части противоречат ст. 41 Закона РФ "Об
образовании", поскольку устанавливают норматив финансирования из расчета
на одного учащегося для малокомплектных школ, находящихся в сельской местности, нельзя согласиться, поскольку Закон области не содержит понятия
"малокомплектная школа" и не устанавливает ее финансирование из
расчета на одного учащегося и в этом смысле не противоречит указанному Закону.
Его положения (абз. 1 и абз.
2 части 2 ст. 41) в их взаимосвязи предусматривают установление субъектом
Российской Федерации норматива финансирования малокомплектных школ при условии
их отнесения к таковым органами государственной власти или управления
образованием. Понятия "малокомплектная" школа применительно к
условиям Кировской области указанными органами не принималось, наполняемость
малокомплектной школы и условия отнесения ее к таковой никем и ничем не
регламентированы. Нормативный правовой акт на федеральном уровне, в
соответствии с которым определялось бы понятие "малокомплектной"
школы, также отсутствует. При таких обстоятельствах, расчет прокурора об
отнесении школы с определенным количеством учащихся к малокомплектной и на этом
основании признания оспариваемых положений Закона области противоречащими
федеральному законодательству, не может быть принят во внимание. Инициировать
внесение в Закон области понятия "малокомплектная" школа и обязать
Кировскую область финансировать ее в размере фактических затрат не входит в
компетенцию суда, в противном случае это означало бы вмешательство суда в
законотворческую и бюджетную деятельность субъекта РФ.
В кассационном
представлении прокурора указывается о несогласии с решением суда и ставится
вопрос о его отмене на том основании, что в ходе судебного разбирательства на
основании представленных Департаментом образования области сведений достоверно
установлено, что сельские школы, в которых обучающиеся нескольких классов объединены
в классы-комплекты, финансируются ниже необходимого уровня. В то же время,
согласно Методическим рекомендациям об осуществлении функций классного
руководителя педагогическими работниками государственных общеобразовательных
учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных
учреждений, утвержденным Приказом Минобрнауки РФ от
03.02.2006 г. N 21 малокомплектными общеобразовательными учреждениями,
расположенными в сельской местности, являются те, где наполняемость отдельных классов
составляет менее трех человек, обучающиеся нескольких классов (до четырех)
объединяются в класс-комплект, а следовательно,
общеобразовательная школа, в которой несколько классов объединены в
класс-комплект, является малокомплектной. При этом, в соответствии с ч. 2 ст.
41 Закона РФ "Об образовании" для малокомплектных сельских и
рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами,
осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений
норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества
обучающихся. Однако данные требования Закона при установлении нормативов
финансирования общеобразовательных учреждений Кировской области учтены не были,
а следовательно, выводы суда первой инстанции, изложенные
в решении, не соответствуют материалам дела, судом не применен нормативный
правовой акт, подлежащий применению - Приказ Минобрнауки
РФ от 03.02.2006 г. N 21, в связи с чем решение Кировского областного суда от
25.04.2007 г. подлежит отмене и по делу необходимо принять новое судебное
решение о признании Приложения 2 к Закону Кировской области от 03.11.2005 г. N
371-ЗО противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента
вступления решения суда в законную силу.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления,
Судебная коллегия находит, что вывод по делу нельзя признать законным и
обоснованным.
Законом РФ "Об
образовании" к компетенции субъектов РФ отнесены вопросы организации
предоставления общего образования и финансирования общеобразовательных
учреждений (п. 6.1, 6.2 ст. 29, п. 4 ст. 41), что предусмотрено и ФЗ от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (п/п 13 - 14.1 п. 2 ст.
26.3). Статьей 41 ФЗ "Об образовании" установлено, что для
малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами
государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования,
образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не
зависящие от количества обучающихся. Аналогичное требование к финансированию
малокомплектных сельских образовательных учреждений предусмотрено и Типовым
положением об общеобразовательном учреждении (п. 78), утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 19.03.01 г. N 196, которым также
предусмотрено, что количество и наполняемость классов общеобразовательного
учреждения (включая малокомплектное), расположенного в сельской местности,
определяются исходя из потребностей населения (п. 27).
Сославшись,
как отмечено выше, на отсутствие в федеральном и областном законодательстве
понятия "малокомплектная школа" суд не исследовал и не дал оценки
обстоятельству, соответствует ли установленный норматив и корректирующий
коэффициент требованию федерального законодательства учитывать затраты, не
зависящие от количества обучающихся, в то время, как этот вопрос имел
определяющее значение для правильного рассмотрения дела.
Нельзя признать
состоятельной и саму ссылку на отсутствие понятия "малокомплектная
школа". Из текста ст. 41 ФЗ "Об образовании" следует, что к
малокомплектным сельским школам относятся рассматриваемые в качестве таковых
органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере
образования. В вышеуказанных актах, а также и других, в частности, приказе Минпроса СССР от 02.11.1984 г. N 122, Постановлении
Правительства РФ от 30.12.05 г. N 854, приказе Минобразования РФ от 03.03.06 г.
N 21 отражены вопросы наполняемости классов, порядок финансирования
образовательных школ, в том числе, малокомплектных. Установление оспариваемым
Законом норматива и корректирующего коэффициента для малокомплектных школ
указывает на то, что таковые в данном субъекте имеются и подлежат
финансированию. В силу изложенного, нельзя признать правильным указание суда на
то, что при отсутствии нормативного правового акта на федеральном уровне о
понятии "малокомплектной школы", в том числе, к условиям области нет
оснований для отнесения школы с определенным количеством обучающихся к
малокомплектной и признания закона области противоречащим федеральному
законодательству.
Из
объяснений участвующих со стороны заинтересованных лиц представителей
усматривается, что вопрос о недостаточности финансирования малокомплектных школ
связан с нарушением в последних порядка распределения, а не выделения им
средств, однако сам порядок определения нормативов и корректирующих
коэффициентов судом установлен не был.
В силу
вышеуказанного принятое по делу решение нельзя признать соответствующим
требованиям ст. ст. 195, 196, 253 ГПК РФ, в связи с
чем оно подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная
коллегия
определила:
решение Кировского
областного суда от 25 апреля 2007 г. отменить, а дело направить в суд первой
инстанции на новое рассмотрение.
Председательствующий
Т.И.ЕРЕМЕНКО
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
В.П.МЕРКУЛОВ