ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

 

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 сентября 2011 г. по делу N 33-2786/2011

 

Судья: Величко М.Б.

 

Судебная коллегия по гражданским делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Ахвердиевой И.Ю.,

судей Худиной М.И., Радикевич М.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске дело по иску Г.М., А.Е. к Администрации города Томска о предоставлении места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении г. Томска

по кассационной жалобе Г.М. на решение Советского районного суда г. Томска от 26 июля 2011 года.

Заслушав доклад судьи Ахвердиевой И.Ю., судебная коллегия

 

установила:

 

Г.М. обратилась в суд с иском к Администрации г. Томска (с учетом уточнения) о предоставлении ее дочери Г.Е. места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении г. Томска с пребыванием в группе полного дня. В обоснование указала, что имеет дочь Г.Е. (/__/ г.р.), которая на основании заявления от 03.06.2009 поставлена на учет в Департаменте образования г. Томска для определения в МДОУ на получение дошкольного образования. На письменное обращение Г.М. от 05.04.2011 о предоставлении ребенку места в МДОУ Департаментом образования г. Томска письмом от 18.04.2011 в этом ей отказано в связи с отсутствием свободных мест, о сроках получения доступа в МДОУ информации не предоставлено. Считает данный отказ не соответствующим нормам международного права, Конституции РФ, Закона РФ "Об образовании" и нарушающим законные права и интересы ребенка на доступ к дошкольному образованию.

А.Е. обратилась в суд с иском к Администрации г. Томска (с учетом уточнения) о предоставлении ее сыну А.Н. (/__/ г.р.) места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении г. Томска (в детских садах N /__/) в группе полного дня в течение одного месяца с момента вынесения решения. В обоснование указала, что сын поставлен на учет в Департаменте образования г. Томска для определения в МДОУ на получение дошкольного образования. Однако на письменное ее обращение в предоставлении ребенку места в МДОУ Департаментом образования г. Томска отказано в связи с отсутствием свободных мест, иной информации не представлено. Считает данный отказ не соответствующим нормам международного права, Конституции РФ, Закона РФ "Об образовании" и нарушающим законные права и интересы ребенка на доступ к дошкольному образованию.

Определением от 27.06.2011 исковые заявления объединены в одно производство для совместного рассмотрения (л.д. 77).

А.Е. в судебное заседание не явилась, представив заявление о рассмотрении дела без ее участия.

Г.М. в судебном заседании исковые требования поддержала.

Представитель Администрации г. Томска, Департамента образования г. Томска К. исковые требования не признала.

Решением Советского районного суда г. Томска от 26 июля 2011 года на основании ч. 1 ст. 1, ст. ст. 7, 18, ч. ч. 1, 2 ст. 19, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ, п. 11 ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ст. ст. 5, 9, 10, 12, 15, 16, 18, 31 Закона РФ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1, п. п. 4, 8, 27, 31 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 666, п. 2.13 Федеральных государственных требований к структуре основанной общеобразовательной программы дошкольного образования, утв. Приказом Минобрнауки РФ от 23.11.2009 N 655, п. п. 1.6, 1.10, 12.9 - 12.11 СанПиН 2.4.1.2660.10, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 N 91, п. 6 Положения, утв. постановлением Администрации г. Томска "Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги "Организация предоставления образования по общеобразовательным программам дошкольного образования" от 28.04.2009 N 337, п. п. 2.1, 2.2, 2.4, 2.7, 2.8 Положения о порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений г. Томска, реализующих основанные общеобразовательные программы дошкольного образования, утв. постановлением Администрации г. Томска от 28.08.2009 N 786, в удовлетворении требований Г.М., А.Е. отказано.

В кассационной жалобе Г.М. просит решение Советского районного суда г. Томска от 26.07.2011 отменить и принять новое решение об удовлетворении требований. При этом ссылается на то, что судом неверно применены нормы материального права, не применен и неправильно истолкован закон, подлежащий применению (абз. 2, 4 ст. 364 УПК РФ), судом не учтено, что согласно ст. 43 Конституции РФ гарантируется право каждого на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Судом не учтено, что исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, муниципальные образования обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Судом не разъяснено, по какой причине ответчик вправе не обеспечивать предоставление места ребенку истицы в группе полного дня МДОУ любыми иными способами, нежели предоставление места в действующем МДОУ.

Суд, утверждая в своем решении о возможности предоставления образования в группе краткосрочного пребывания в соответствии с положениями СанПиН 2.4.1.2660-10 о продолжительности непрерывной непосредственно образовательной деятельности, фактически отказал в возможности получения истицей помощи в воспитании, развитии, присмотре, оздоровлении и уходе за ребенком в группе полного дня в соответствии с п. 3 ст. 18 Закона РФ "Об образовании", абз. 3 п. 3 и абз. 9 п. 8 Типового положения о ДОУ, не применив закон, подлежащий применению. Поэтому отказ в представлении места в группе полного дня в МДОУ г. Томска нарушает положение ст. 12 и п. 3 ст. 43 Конституции РФ.

Вывод суда о ненарушении права истицы на труд отказом в предоставлении места ее ребенку в группе полного дня не основан на нормах права, не соответствует обстоятельствам дела и является следствием неверного толкования законов (ст. 27 Европейской социальной хартии, ст. 3 Конвенции N 156 Международной организации труда). Исходя из системной связи норм международного права и законодательства РФ, помощь сети дошкольных учреждений семье заключается не только в предоставлении дошкольного образования, но и в обеспечении родителей возможностью трудиться и исполнять свои обязанности по содержанию детей дошкольного возраста.

Вывод суда о необоснованном отождествлении истицей права на получение бесплатного дошкольного образования и права на содержание ребенка в МДОУ в группе полного дня несостоятелен, т.к. основан на неверном толковании и применении закона, подлежащего применению.

С выводом суда о том, что существующий порядок очередности предоставления места в МДОУ, не противоречит ни Конституции РФ, ни нормам международного права, включая ст. 18 Конвенции о правах ребенка, согласиться невозможно, поскольку он основан на неверном толковании указанных норм и неприменении закона, подлежащего применению, и не означает, что ответчик и третье лицо не имеют обязанности предоставить место в МДОУ в группе полного дня дочери истицы.

В возражении на кассационную жалобу Г.М. Департамент образования Администрации г. Томска просит решение Советского районного суда г. Томска от 26.07.2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Принимая во внимание, что о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы истцы Г.М., А.Е. извещены посредством телефонограммы (л.д. 239 - 239), представитель ответчика Администрации г. Томска, представитель третьего лица Департамента образования Администрации г. Томска - посредством факсимильной связи (л.д. 240 - 141), судебная коллегия в силу ст. 354 ГПК РФ препятствий к рассмотрению дела не усмотрела.

Проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов кассационной жалобы и возражений на нее по правилам ч. 1 ст. 347 ГПК РФ, судебная коллегия оснований для его отмены не нашла. В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 43 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1 (в ред. от 02.02.2011) государством установлено право каждого на образование и гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов. В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 43 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" государством установлено право каждого на образование и гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов. Законодательство Российской Федерации в области образования основано на Конституции РФ и включает федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, направленные на регулирование образовательных правоотношений. Нормативные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, являются составной частью законодательства Российской Федерации в области образования в той части, в какой они наделены государственными полномочиями действующим федеральным законом. Уставы, регламенты и иные нормативные документы, подготовленные и принятые подведомственными субъектами образовательной деятельности, становятся составной частью законодательства Российской Федерации в области образования после соответствующего утверждения их в установленном порядке уполномоченными органами местного самоуправления, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, правовой статус потребителей образовательных услуг обеспечивают и составляют: гарантированные Конституцией РФ личные права на образование; нормы и принципы законодательства Российской Федерации об образовании; общепризнанные принципы и нормы международного права в области образования; обычаи делового оборота в области образования; частные интересы гражданина в области образования (в той мере, в какой они не вступают в конфликт с законом и не нарушают права и свободы других лиц). Из факта, что наличествуют разные источники прав потребителей образовательных услуг, следует, что в зависимости от природы и источника прав должны быть и разные механизмы обеспечения гарантий их реализации и защиты. В соответствии с положениями Конституции РФ и законодательства Российской Федерации об образовании для разных уровней образования могут быть установлены разные условия государственной поддержки, а также разные степени государственных гарантий для участников образовательной деятельности. Если для уровня общего образования, включающего в себя три ступени: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, согласно ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, ч. ч. 1 - 3 ст. 19 Закона РФ "Об образовании", наличествует государственная гарантия полной "всеохватности", бесплатности и доступности для каждого гражданина в силу его обязательности, то государственная поддержка, обеспечивающая общедоступность и бесплатность дошкольного образования, такой обязательности лишена. Как установлено в ч. ч. 1 и 3 ст. 18 Закона РФ "Об образовании" именно родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. Сеть дошкольных образовательных учреждений для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в Российской Федерации действует в помощь семье. Деятельность государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений всех видов регулируется Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 года N 666 (также по тексту - Типовое положение, Положение). В соответствии с п. 4 указанного Типового положения дошкольное образовательное учреждение создает условия для реализации гарантированного гражданам РФ права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Согласно п. 8 Типового положения основной структурной единицей дошкольного образовательного учреждения является группа детей дошкольного возраста. Группы могут иметь общеразвивающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность, а также различаться по времени пребывания детей и функционировании в режиме полного дня (12-часового пребывания), сокращенного дня (8 - 10-часового пребывания), продленного дня (14-часового пребывания), кратковременного пребывания (от 3 до 5 часов в день) и круглосуточного пребывания. Группы функционируют в режиме 5-дневной и 6-дневной рабочей недели. По запросам родителей (законных представителей) возможна организация работы групп также в выходные и праздничные дни. Пунктами 27 и 31 Положения предусмотрено, что порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения, количество групп, исходя из их предельной наполняемости, определяются учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе. Учредителем муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления (п. 15 Положения). Как установлено в п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона РФ "Об образовании", п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 03.05.2011) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования. В рамках предоставленных федеральными законами полномочий Администрацией г. Томска приняты: постановление "Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги "Организация предоставления образования по общеобразовательным программам дошкольного образования в городе Томске" от 28.04.2009 N 337 (в ред. от 27.08.2009, далее - Положение N 337) и постановление от 28.08.2009 N 786 "Об утверждении положения о порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений города Томска, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования" (далее - Положение N 786). Как установлено в п. 6 Положения N 337, поступление в дошкольные группы муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе комплектования и ограничено имеющимся количеством мест. Пунктами 2.1, 2.2, 2.4, 2.7, 2.8 Положения N 786 предусмотрено, что комплектование ДОУ осуществляется Департаментом образования Администрации города Томска с учетом места проживания ребенка в порядке очередности. ДОУ комплектуются детьми в первую очередь (либо вне очереди - в соответствии с нормой правового акта) на основании Федеральных законов (Законов Российской Федерации), актов Президента РФ либо актов Правительства РФ, устанавливающих льготы по предоставлению мест в ДОУ отдельным категориям граждан. В ДОУ принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Анализируя и толкуя приведенные выше положения норм в их системном единстве и действительной правовой взаимосвязи, судебная коллегия приходит к выводу о том, что, в отличие от общего образования, являющегося обязательным, где обучение детей начинается с достижения ими возраста 6,5 лет, дошкольное образование реализуется в первую очередь в семье. Поступление ребенка, достигшего возраста 2 месяцев до достижения им 7 лет, в дошкольные группы муниципальных образовательных учреждений возможно только в порядке, установленном органами местного самоуправления.

Согласно существующему в г. Томске положению получение места в муниципальном дошкольном учреждении возможно только в порядке очередности, и лишь при наличии установленных нормативными правовыми актами льгот - в первую очередь либо вне очереди. О том, что очередность предполагает предоставление места лицу, которое первым встало на учет, т.е. в порядке очереди, свидетельствуют не только приведенные выше положения постановлений Администрации г. Томска, но и положения отдельных Федеральных законов: ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 07.02.2011), ст. 19 Закона РФ "О статусе судей в РФ" от 26.06.1992 N 3132-1 (в ред. от 28.12.2010, с изм. от 29.12.2010), ст. 35 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" от 28.12.2010 N 403-ФЗ и др., предусматривающие внеочередной порядок предоставления мест в детских дошкольных учреждениях детям прокуроров, судей, сотрудников Следственного комитета. Данный порядок не противоречит ни Конституции РФ, ни нормам международного права, в том числе ст. 18 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 и вступившей в силу для СССР 15.09.1990, представляющими собой так называемое объективное право - заложенные в нормах возможности, модель возможного поведения определенного круга субъектов. Преобразование этих возможностей в субъективное право, т.е. в реальные конкретные возможности и притязания конкретного субъекта происходит посредством юридических фактов и, прежде всего, волевых действий самих субъектов.

Пунктом 8 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении допускается организация групп дошкольного возраста с различным временем пребывания в них детей: наряду с группами, функционирующими в режиме полного дня (12-часового пребывания), предусмотрены группы кратковременного пребывания - от 3 до 5 часов в день. В соответствии с п. 2.13 Федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования, утв. Приказом Минобрнауки РФ от 23.11.2009 N 655, в группах сокращенного дня и кратковременного пребывания в целях сохранения качества дошкольного образования приоритетной является образовательная деятельность, осуществляемая в процессе организации различных видов детской деятельности (игровой, коммуникативной, трудовой, познавательно-исследовательской, продуктивной, музыкально-художественной, чтения), и образовательной деятельности, осуществляемой в ходе режимных моментов. Приказом Департамента образования Администрации г. Томска от 10.11.2009 N 1009 утверждено Положение о группе кратковременного пребывания в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Томска, устанавливающее, что группы кратковременного пребывания создаются с целью обеспечения доступности дошкольного образования, всестороннего развития детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения. В ходе разбирательства дела на основании пояснений сторон и представленных в дело документов судом первой инстанции установлено, что Г.М. является матерью Г.Е., /__/ года рождения. С 03 июня 2009 года ребенок поставлен на регистрационный учет будущих воспитанников МДОУ в Департаменте образования Администрации г. Томска. На момент рассмотрения дела номер очереди Г.Е. составляет 7942 согласно уведомлению о регистрации от 26.04.2011 (л.д. 8) с регистрационным номером /__/. На обращения Г.М. 14.03.2011 и от 05.04.2011 (л.д. 20) в Комитет по дошкольному образованию по вопросу предоставления дочери Г.Е. места в дошкольном образовательном учреждении г. Томска в группу полного дня Департаментом образования Администрации г. Томска 22.03.2011 и 18.04.2011 в адрес заявительницы направлены ответы, согласно которым выделить место в детском саду ребенку в настоящее время не представляется возможным, т.к. ДОУ г. Томска укомплектованы (л.д. 5); ежегодно списки детей на новое комплектование готовятся специалистами Комитета по дошкольному образованию к 1 апреля текущего года на основании данных об очередности в муниципальной системе "Комплектование муниципальных дошкольных учреждений" с учетом наличия у граждан федеральных льгот, возраста ребенка, даты постановки ребенка в очередь на детский сад. О дате получения путевки в ДОУ в порядке очередности сведения отсутствуют (л.д. 6). Кроме того, разъяснено, что в целях решения проблемы обеспечения детского населения местами в ДОУ в ряде дошкольных образовательных учреждений открыты группы кратковременного пребывания для детей дошкольного возраста, не посещающих детские сады. Разъяснен порядок обращения в случае, если наличествует трудная жизненная ситуация (л.д. 7).

Судом установлено, что Г.М. Департаментом образования Администрации г. Томска предложено воспользоваться правом на получение места в МДОУ в группе кратковременного пребывания либо предоставить документы, подтверждающие трудную жизненную ситуацию, чего истицей не сделано.

Согласно представленной в дело справке Департамента образования Администрации г. Томска от 20 июля 2011 года N /__/ по состоянию на 20.07.2011 в ДОУ N /__/ свободных мест в группах полного дня не имеется, все ДОУ переполнены.

Судебная коллегия считает, что предоставлением истице возможности определения ребенка в группу кратковременного пребывания конституционное право на доступ к дошкольному образованию не нарушается, и вывод об этом суда первой инстанции является правильным.

В ходе судебного разбирательства установлено, что Г.Е., /__/ года рождения, правом первоочередного или внеочередного приема в ДОУ не обладает, ее очередь на момент комплектации дошкольных групп в МДОУ г. Томска N /__/ на 2011 - 2012 учебный год еще не наступила, порядковый номер после окончания комплектования групп на момент рассмотрения дела судом - 7942.

При таких данных обязанности предоставить ребенку истицы место в одном из дошкольных учреждений по месту ее жительства в группе полного дня у Администрации г. Томска не возникло, а потому следует признать необоснованным довод кассационной жалобы о неправильном применении норм материального права и ошибочной оценке фактических обстоятельств дела судом первой инстанции, не признавшего за истицей право на внеочередное получение места в дошкольном учреждении при отсутствии к этому законных оснований.

Из кассационной жалобы следует, что, по сути, отсутствием возможности определения ребенка в группу полного дня дошкольного учреждения затронуто и нарушено право кассатора на труд, ограничена ее возможность приступить к работе по окончании отпуска по уходу за ребенком, что, по мнению судебной коллегии, отношения к праву на беспрепятственный доступ к дошкольному образованию ее малолетнего ребенка не имеет.

С учетом толкования вышеприведенных норм материального права не представляется возможным признать довод Г.М. о нарушении положений СанПиН 2.4.1.2660-10 о продолжительности непрерывной непосредственно образовательной деятельности и о противоречии отказа в удовлетворении ее требований ст. 27 Европейской социальной хартии, ст. 3 Конвенции N 156 Международной организации труда правильным и заслуживающим принятия во внимание в качестве основания для отмены оспариваемого решения суда.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. 360, абз. 2 ст. 361, ст. 366 ГПК РФ, судебная коллегия

 

определила:

 

решение Советского районного суда г. Томска от 26 июля 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу Г.М. - без удовлетворения.